Rapports d’information du Sénat n° 45 (2022-2023), déposé le 12 octobre 2022

B. ACQUÉRIR DE NOUVEAUX MATÉRIELS ET DE NOUVELLES TECHNOLOGIES, UNE PRIORITÉ POUR LA DOUANE

La Douane doit assurer sa mission de lutte contre le trafic de stupéfiants dans un environnement contraint , avec la double difficulté de perfectionner sans cesse les équipements techniques à sa disposition et de s’adapter aux méthodes toujours plus ingénieuses (et parfois violentes) des trafiquants.

Or les procédures utilisées par la Douane demeurent encore très artisanales et reposent beaucoup sur les compétences et l’expérience acquises par les douaniers dans la lecture des images tirées des scanners par exemple. Au final, encore plus que sur les effectifs, l’effort doit porter sur l’acquisition d’équipements de pointe, qui doivent permettre à la Douane d’accroître son efficacité dans la lutte contre le trafic de produits stupéfiants à effectif quasi constant .

1. Dans les ports, scanners et sécurisation

L’action sur les ports et sur le trafic maritime est essentielle, en particulier pour assécher les flux de cocaïne. Le dispositif douanier doit être adapté à l’ampleur du trafic, avec le redéploiement d’effectifs vers les zones portuaires, et notamment pour des actions de surveillance. L’action de la douane gêne et fonctionne : il faut désormais faire en sorte qu’il soit trop onéreux pour les organisations criminelles de faire passer leurs marchandises par les ports français .

a) Le déploiement de scanners fixes et mobiles

Lors de leur déplacement au port du Havre, les rapporteurs spéciaux ont pu observer le fonctionnement du premier scanner fixe déployé en France et opérationnel depuis le mois de septembre 2021. S’il présente l’inconvénient d’être localisé à l’extérieur du port, l’emplacement choisi pour ce scanner fixe permet aussi, sans bloquer les sorties du port, de pouvoir scanner un nombre important de conteneurs par jour – entre 30 et 40 actuellement, avec un potentiel de 20 camions par heure.

Pour l’installation de leurs scanners, les Douanes travaillent avec l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), qui exerce la plus grande vigilance sur la puissance des rayons X utilisés et sur l’absence de dommages causés par les rayons sur les marchandises. La procédure est très encadrée : le conducteur du camion doit sortir lors du scanner et le dispositif est placé sous vidéo-surveillance. Ainsi, et alors qu’il est arrivé que le scanner dévoile la présence de personnes à bord des conteneurs, chargées de surveiller et d’accompagner les produits stupéfiants jusqu’à leur lieu de livraison finale, la dose de rayons X émise lors d’un seul passage du scanner n’est pas nocive pour la santé.

Le dispositif de scanner fixe, inédit en France, est apprécié des services douaniers de la direction régionale du Havre . Il peut également être mis à disposition de la gendarmerie. Au regard des résultats constatés au Havre, et des vulnérabilités de plus en plus fortes au port de Marseille, il serait opportun d’acquérir au minimum un nouveau scanner fixe , dont le coût s’élève à environ 1,7 million d’euros.

La Douane dispose en complément de camions scanners mobiles , qui peuvent être déployés tant dans les ports que sur les vecteurs terrestres. Les trois camions acquis en 2007 et en 2008 ont été renouvelés au début de l’année 2021 et déployés à compter du mois de mai 2021, pour un coût unitaire par appareil de 340 000 euros pour la location des nouveaux systèmes. Ils sont pour l’instant au seul nombre de trois, ce qui apparaît insuffisant pour quadriller le territoire français .

Sept petits scanners mobiles sont en cours d’acquisition pour 2023, dans le cadre plus spécifiquement du contrôle dans les ports, pour la France métropolitaine et les territoires ultra-marins. Ces investissements doivent être poursuivis : même avec ces acquisitions, le parc apparaît toujours sous-dimensionné par rapport aux territoires et aux vecteurs à couvrir .

b) La sécurisation des ports, une logique à poursuivre

La sécurisation des infrastructures est essentielle pour la Douane : alors que les voies d’entrée maritimes se déportent de plus en plus vers les ports secondaires, il est impératif que les ports français ne deviennent pas aussi vulnérables que ceux d’Anvers et de Rotterdam, qui ont désormais entamé leur rattrapage en matière de sécurité. Les ports demeurent des zones poreuses et les trafiquants se servent de ces failles ainsi que de complicités en interne , y compris par le biais de la corruption et de l’intimidation.

La biométrie pour les badges et l’identification obligatoire des personnels commencent à peine à se diffuser au sein des ports, où la culture de la sûreté est bien plus faible que dans l’aéroportuaire . Dans les aéroports par exemple, la vidéosurveillance permet aux services douaniers de pouvoir repérer d’éventuels comportements suspects autour des avions.

Les services de la Douane conduisent ainsi des réunions régulières avec les opérateurs portuaires pour mieux diffuser cette culture, avec parfois le risque d’être accusé de vouloir freiner les opérations marchandes. L’une des stratégies des brigades de surveillance extérieure des navires, par exemple au Havre, est d’assurer une présence quotidienne sur le port, dans un objectif de sécurisation du port et pour encourager les dockers et les manutentionnaires à recourir à la douane en cas de difficulté.

Les solutions avancées pour sécuriser les ports, et notamment les zones d’exploitation et de débarquement des conteneurs, se heurtent en effet parfois à la résistance des dockers , par exemple pour ce qui concerne la vidéo-surveillance ou la surveillance par drone. De même, certains équipements de contrôle ont pu être abimés par des personnes travaillant sur les plateformes portuaires. La Cour des comptes avait également relevé les difficultés rencontrées par la Douane pour pénétrer dans toutes les installations et accéder à toutes les marchandises sur les plateformes aéroportuaires ^{29 ( * )} . Elle citait l’exemple du port de Marseille, où la collaboration des dockers n’était pas toujours assurée puisqu’ils pouvaient refuser de déplacer des conteneurs ou rendre plus difficile l’intervention des services douaniers.

Or, et alors que ces phénomènes persistent aujourd’hui, il faut bien souligner qu’il s’agit avant tout d’un enjeu de sécurité pour les dockers eux-mêmes et pour l’ensemble des prestataires : l’augmentation du trafic de stupéfiants se traduit par une hausse de la criminalité connexe, dont les premières victimes sont les personnes travaillant sur les ports.

Une enquête très récente de journalistes du Monde ^{30 ( * )} sur le port d’Anvers a mis en lumière les phénomènes de corruption au sein des services portuaires, avec des « prestations », tel que le déplacement d’un conteneur, rémunérées des milliers d’euros. En dépit du renforcement des contrôles sur le port d’Anvers, ces phénomènes persistent, renforcés par le fait que « chacun se connait » sur le port. Des faits similaires commencent à affleurer dans les ports français.

La directrice de l’Ofast a ainsi expliqué qu’ il ne suffit plus, pour apprécier les résultats de la lutte contre le trafic de stupéfiants, de se satisfaire du montant des saisies . Il convient également de s’intéresser aux phénomènes de corruption privée, aux menaces qui pèsent sur les dockers et au développement de la criminalité connexe .

2. Dans les aéroports, scanners et unités médicalisées

a) Des scanners bagages et passagers

Dans les aéroports, et en priorité aux aéroports de Cayenne, d’Orly et de Roissy, il est primordial d’ investir dans de nouveaux scanners .

(1) Pour les passagers

Deux scanners à ondes millimétriques ont été acquis pour l’aéroport de Cayenne mais il a fallu attendre de nombreux mois avant qu’ils puissent être utilisés pour la recherche de stupéfiants et plus seulement pour la sûreté aéroportuaire ^{31 ( * )} . Alors que la lutte contre les passeurs de cocaïne est un enjeu premier pour lutter contre le trafic de stupéfiants, il n’est pas satisfaisant que l’autorisation de la direction générale de l’aviation civile (DGAC) soit intervenue aussi tard pour l’utilisation de ces scanners .

Le passage systématique des voyageurs sous ce scanner entraînait un retard d’environ une heure au départ des vols, en période de reprise du trafic aérien. Comme l’a souligné la DGDDI aux rapporteurs spéciaux, si l’effet dissuasif a été salué localement, la possibilité de maintenir un tel niveau de contrôles lors de la reprise à plein du trafic aérien semblait fortement compromise. L’alternative serait, et les rapporteurs spéciaux la soutiennent, d’investir, pour l’aéroport de Cayenne, dans un autre body scanner .

(2) Pour les bagages

La demande de plusieurs directions régionales de disposer de davantage de scanners de bagages doit être soutenue : il s’agit non seulement de contrôler les bagages à l’arrivée des vols, mais également au départ, en complément de l’action que peuvent par exemple mener les maîtres de chien.

L’aéroport de Cayenne vient juste de recevoir un tel scanner, conformément à ce qui était prévu dans le cadre du contrat d’objectifs et de moyens de la Douane pour la période 2022-2025. À cet égard, les rapporteurs spéciaux tiennent à attirer l’attention sur les annonces du Gouvernement du 1 ^er octobre 2022 concernant les renforts de sécurité et de matériels en Guyane face au trafic de stupéfiants : les effectifs et les nouveaux équipements annoncés (scanners) ne relèvent pas d’un effort supplémentaire du ministère mais s’inscrivent dans la lignée des efforts déjà prévus pour la Douane dans le cadre de son contrat d’objectifs et de moyens .

Il n’en demeure pas moins que l’ajout de scanners bagages dans les aéroports est un impératif.

b) Une unité médicale pour les cas de drogue ingérée

Dès qu’il y a suspicion de drogue ingérée ( in corpore ), les douaniers doivent conduire la personne interceptée dans une unité médico-légale , afin qu’elle soit placée sous surveillance médicale et qu’elle passe, sous réserve de son accord, une échographie.

Or, l’aéroport d’Orly, principale destination pour les « mules », en particulier depuis la Guyane, ne dispose pas d’une telle unité. Les douaniers doivent donc conduire les individus interceptés à l’Hôtel-Dieu , au centre de Paris. Il en résulte une importante perte de temps, d’autant que ce sont au minimum trois à quatre douaniers qui sont réquisitionnés pour chaque transport . De même, au départ, à Cayenne, les effectifs sont rapidement débordés et l’hôpital saturé en cas d’interception de plusieurs personnes transportant de la drogue in corpore .

Il y a désormais un consensus pour qu’il soit remédié à ce point extrêmement bloquant dans la lutte contre le trafic de stupéfiants, qui conduit à une embolie de la chaîne douanière .

Deux solutions sont défendues par les rapporteurs spéciaux :

– l’installation d’une unité médicale ou de lits médicalisés à proximité voire dans les aéroports de Cayenne et d’Orly , pilotée par une équipe médicale, avec des échographes. Les médecins pourraient être soit recrutés directement par la Douane, soit détachés depuis le ministère de la santé. Dans le cadre du renforcement des moyens de la Douane pour ses dépenses d’équipements, il doit être tenu compte, dans la mise en place d’une telle unité, du coût de l’utilisation d’un échographe et de la prestation médicale associée ;

– à court terme et en complément, un accord avec le ministère de la Santé pour définir un établissement de référence plus proche pour les passeurs de cocaïne interceptés à Orly .

Recommandation n° 8 (DGDDI, ministère de la santé) : installer à proximité voire à l’intérieur des aéroports d’Orly et de Cayenne, puis de Roissy à terme, des unités médicalisées disposant d’échographes, afin de pouvoir traiter plus rapidement les personnes transportant de la drogue ingérée. À court terme, rouvrir les discussions avec le ministère de la santé pour qu’un établissement plus proche de ces aéroports puisse accueillir les personnes interceptées avec de la drogue in corpore .

3. Sur le fret express et postal, scanners 3D et banque de données

Comme indiqué précédemment, le fret express et postal devient un vecteur de contournement de plus en plus important pour le trafic de produits stupéfiants . La lutte contre le trafic par ce vecteur est d’ailleurs l’objet de la mesure n° 13 du plan national de lutte contre les stupéfiants, mesure dont le pilotage a été confié à la DGDDI.

Pour leur recommandation, les rapporteurs spéciaux s’appuient sur les constats tirés de leur déplacement à Orly (contrôle des bagages non accompagnés et du fret) et de ce qu’ils ont pu dire précédemment sur l’enjeu d’un meilleur ciblage des contrôles sur le fret postal et express, notamment dans le cadre de leurs rapports budgétaires sur la mission « Gestion des finances publiques », centrés sur la lutte contre la fraude fiscale.

Ainsi, et alors que des centaines de millions de colis et de bagages non accompagnés arrivent chaque année en France, il est bien sûr inenvisageable d’opérer un contrôle à 100 % , qui supposerait des milliers d’effectifs supplémentaires. Il faut en effet, dès qu’il y a un doute, que le colis soit ouvert par un agent de la Douane, contrôlé et ensuite refermé si aucun produit illicite n’a été détecté.

Il est en revanche souhaitable que la Douane se dote d’appareils rayons X plus performants, ainsi que de scanners 3D, qui permettraient aux agents en charge du contrôle d’améliorer le ratio de contrôles positifs sur les colis ouverts . La Douane souhaite ainsi s’équiper de scanners industriels à haute capacité , des outils de détection non intrusifs plus performants que les scanners déployés aujourd’hui dans les centres de contrôle du fret. Ces appareils pourraient scanner jusqu’à 2 500 colis par heure.

Un autre axe d’amélioration consiste en une efficacité toujours plus forte du ciblage des colis suspects , ce qui suppose une exploitation encore plus performante de la donnée , à partir de banques d’images de colis « positifs » (cf. infra ).

4. Valoriser la donnée, un axe de progression identifié depuis plusieurs années par la Douane

« Investir le monde des données », pour reprendre l’intitulé de l’axe 17 du contrat d’objectifs et de moyens, est une priorité pour la Douane.

a) La mise en place d’un service national de risque et de ciblage dès 2016

Un arrêté du 29 février 2016 ^{32 ( * )} a entériné la création d’un nouveau service à compétence nationale au sein de la DGDDI : le service national d’analyse de risque et de ciblage (SARC). La création de ce service visait à centraliser au niveau national les compétences d’analyse de risque et à y adjoindre une fonction d’analyse fondée sur les sciences de la donnée .

Le SARC est structuré autour de trois groupes opérationnels : « avant dédouanement et prohibitions », « dédouanement » et « fiscalité ». La cellule de datascientists du SARC est chargée de valoriser les données douanières, le SARC orientant ensuite l’action des services à partir des analyses de risque qu’il produit. Une fois validées et identifiées, les cibles opérationnelles sont transmises aux services territoires ou aux directions spécialisées, pour effectuer selon les situations des contrôles ou des enquêtes.

Le ciblage en matière de lutte contre le trafic de stupéfiants relève du pôle « avant dédouanement et prohibitions » , avec une notable montée en puissance : à l’origine de 397 contentieux au total pour le pôle en 2019, le nombre de ciblages positifs s’élevait à 797 au 31 juillet 2021.

L’une des problématiques soulignées par les personnes auditionnées, et qui n’est pas propre à la Douane et au SARC, concerne les difficultés rencontrées par l’administration dans le recrutement des informaticiens et des datascientists . Il y a en effet un déficit de ces compétences spécialisées alors même que le service public peut sembler moins attractif que le secteur privé pour ces profils rares.

Dans le cadre de leurs rapports budgétaires, les rapporteurs spéciaux ont déjà eu l’occasion de souligner et de soutenir les mesures prises par le secrétariat général du ministère de l’économie et des finances pour faciliter ces recrutements : accélération des processus de recrutement, perspective de carrières décloisonnées, meilleure communication auprès des établissements de l’enseignement supérieur, grille de traitement dérogatoire du droit commun, etc. ^{33 ( * )} .

Recommandation n° 12 (secrétariat général du ministère de l’économie et des finances) : publier, dans le cadre des documents budgétaires relatifs à la mission « Gestion des finances publiques », un bilan des actions menées par les administrations du ministère de l’économie et des finances pour renforcer leur attractivité auprès des informaticiens et des experts de la donnée ( datascientists).

b) Exploiter la donnée pour mieux cibler les contrôles

Il y a certes toute une étape de la chaîne de contrôle qui ne peut pas être automatisée et qui s’avère chronophage : ouverture des colis suspects, contrôle, fermeture des colis licites.

En revanche, et face au volume des colis et des bagages non accompagnés, il est tout à fait possible et souhaitable de mieux cibler les transports douteux, pour un déploiement plus efficace des effectifs disponibles . L’entrée en vigueur du paquet « TVA e-commerce » le 1 ^er juillet 2021, qui a supprimé la franchise de TVA pour les envois auparavant dits de « valeur négligeable », devrait conduire au dépôt de 300 à 400 millions de déclarations par les opérateurs de fret express et postal, contre 20 millions auparavant . Pour la Douane, c’est à la fois un immense chantier qui s’ouvre en matière de contrôle mais aussi une opportunité pour accroître son efficacité dans l’exercice de ses missions de contrôle fiscal et de surveillance des flux de marchandises .

Ainsi, tant sur le volet de la lutte contre la fraude fiscale que sur celui de la lutte contre les marchandises dangereuses, la Douane a pour objectif de bâtir et d’investir ce qu’elle nomme la « nouvelle frontière numérique », avec un système d’information dédié qui doit à terme pouvoir analyser l’ensemble des données relatives aux colis importés . L’analyse de ces données, et l’enrichissement du système d’information au fur et à mesure des détections et des contrôles, doit permettre d’améliorer le ciblage des colis frauduleux ou dangereux.

L’un des objectifs est de construire une banque d’images à partir des photographies de tous les colis positifs et de leurs caractéristiques , pour ensuite pouvoir repérer plus facilement les colis similaires et donc potentiellement douteux. Pour que l’installation puisse repérer un produit suspect, en s’appuyant sur l’analyse des images précédemment transmises, il faut en moyenne entre 200 et 2 000 images par produit. Le but à moyen terme est de constituer une base nationale, consultable par tous, pour reconnaître certaines marchandises illicites.

Pour ce faire, la Douane demande à pouvoir disposer d’un accès automatique à certains documents, tels que les documents de chargement, les manifestes ou encore les plans de déchargement . L’identification des blocages qui persistent en la matière pourrait éventuellement être confiée à l’administrateur de la donnée en douane, chargé entre autres de concevoir une stratégie des données et de rationaliser le traitement des questions juridiques.

Recommandation n° 2 (DGDDI, Parlement) : identifier les blocages pouvant entraver l’accès de la Douane à certains documents et informations relatifs au chargement. Proposer, d’ici au projet de loi de finances pour 2024, les évolutions, législatives ou règlementaires, qui pourraient être apportées pour lever ces blocages.

Par ailleurs, le système de banques de données et d’images, que des pays comme l’Espagne ont pu commencer à développer, sera d’autant plus performant qu’il pourrait, à terme, être connecté à un « lac de données », exploitable par les services douaniers de l’ensemble des États membres . Cette recommandation est soutenue par le « groupe de sages » qui conseille la Commission européenne dans le domaine douanier.

Dans un rapport ^{34 ( * )} visant à « Faire passer l’union douanière de l’Union européenne à l’étape supérieure », le groupe recommande d’adopter une nouvelle approche de la donnée, d’améliorer sa qualité en croisant les données de source commerciale, de mieux la partager entre les administrations et de mieux l’utiliser pour les analyses de risque en Union européenne . L’ensemble des données ainsi recueillies serait stocké dans une base centrale, protégée. Ce point d’entrée unique pourrait même inciter les opérateurs à davantage partager leurs informations puisqu’ils disposeraient en retour d’un portail unique pour consulter l’ensemble de leurs propres données.

Au-delà de cette approche, surtout défendue dans un objectif commercial et de facilitation des échanges, le groupe propose également de définir un véritable cadre de coopération entre les douanes, les autorités de supervision des marchés, les services de maintien de l’ordre et les administrations fiscales. Ce cadre couvrirait les échanges d’information , toujours dans l’optique de mieux protéger les intérêts de l’Union européenne et de mieux gérer les risques auxquels elle se trouve confrontée.

Recommandation n° 3 (DGDDI, Union européenne) : développer au niveau européen une base de données commune, exploitable à terme par les services douaniers de l’ensemble des États membres.

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* ²⁹ Cour des comptes, « L’action de la Douane dans la lutte contre les fraudes et trafics », 19 février 2015.

* ³⁰ Le Monde, Simon Piel et Thomas Saintourens, « Le Port d’Ànvers, épicentre des trafics » , 23 décembre 2021.

* ³¹ Pour les passagers ayant sonné au portique de détection métallique ou ayant refusé la palpation de sécurité.

* ³² Arrêté du 29 février 2016 portant création d’un service à compétence nationale dénommé « service d’analyse de risque et de ciblage ».

* ³³ Voir par exemple le rapport général n° 138 (2020-2021) sur le projet de loi de finances pour 2021, fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 novembre 2020. Contribution de MM. Albéric de Montgolfier et Claude Nougein sur la mission « Gestion des finances publiques » et précédemment, le rapport général n° 140 (2019-2020) sur le projet de loi de finances pour 2020 fait au nom de la commission des finances, déposé le 21 novembre 2019. Contribution de MM. Claude Nougein et Thierry Carcenac sur la mission « Gestion des finances publiques ».

* ³⁴ Wise Persons Group on the reform of the EU Customs Union, “Putting more Union in the European customs. Ten proposals to make the EU Customs Union fit for a geopolitical Europe”, mars 2022.

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