Avec autour de 200 millions de consommateurs et plus de 300 milliards de dollars de chiffre d’affaire, le commerce des drogues illicites se porte bien. Il s’agit même d’un secteur porteur :
entre 2008 et 2011 le nombre d’utilisateurs de stupéfiants aurait augmenté de 18 % d’après le dernier rapport de l’Office des Nations unies contre la drogue et le crime (Onudc, 2013), bien au-delà du taux de croissance de la population mondiale. Comme d’autres segments de l’économie, l’industrie des stupéfiants profite pleinement de l’augmentation du pouvoir d’achat et des changements de modèle de consommation dans les marchés émergents, en Asie et en Amérique du Sud en particulier.

L’enjeu de cette livraison d’Alternatives Sud est de mettre en lumière les effets de l’économie des drogues – et des politiques mises en oeuvre pour la combattre – sur les sociétés et les États du Sud. Si dans les pays occidentaux les impacts des drogues – de leur utilisation et de leur commerce – sont globalement maîtrisés par les pouvoirs publics, il en va tout autrement dans les nations en développement, où l’insécurité sociale et la faiblesse des institutions démultiplie la puissance économique et politique des narcotrafiquants. Les contributions rassemblées dans ce numéro l’illustrent sans détour : le noeud « narcotrafic – guerre aux drogues » constitue un obstacle majeur à la construction de relations sociopolitiques plus égalitaires et démocratiques dans un nombre considérable de pays du Sud.

Esquisse de géographie du narcotrafic

Du fait de la nature illicite des activités concernées, des évolutions complexes et permanentes auxquelles elles-sont sujettes et du manque de données dans un grand nombre de pays, les agences officielles cherchant à identifier les lieux, flux, volumes et acteurs du narcotrafic procèdent par estimations ou recoupements et présentent des fourchettes larges. Cela étant, un certain nombre de réalités dominent la géographie mondiale des drogues et peuvent sans trop de risque être dégagées.

Pour des raisons à la fois climatiques, historiques et politiques, la production mondiale des deux substances illicites les plus rentables – la cocaïne et l’héroïne – n’est le fait que de quelques pays du Sud seulement. La quasi-intégralité de l’offre mondiale de cocaïne est issue de trois pays andins – le Pérou, la Colombie et la Bolivie. La production de l’héroïne est géographiquement plus concentrée encore : environ 85 % provient des cultures de pavot à opium d’Afghanistan. La Birmanie, principal pays producteur jusqu’au début des années 1990, et le Mexique, fournissent le gros du volume restant.

A l’instar de bien des produits tropicaux, les principaux marchés de ces deux drogues sont situés au Nord. Principaux marchés en volume : 65 % de la cocaïne environ et plus de la moitié de l’héroïne y seraient consommés. [1] Mais aussi et surtout principaux marchés en valeur – le gramme de poudre est beaucoup plus cher dans les rues des villes occidentales que dans les métropoles du Sud. La demande du premier monde représenterait donc 80% des profits liés à la cocaïne et près de 70% de ceux de l’héroïne (Onudc, 2010). Effet de la mondialisation, ce tableau est cependant en train de s’infléchir, du fait d’un tassement de la consommation globale de ces deux drogues aux États-Unis et en Europe et de la croissance concomitante de la demande dans les pays émergents, notamment en Amérique du Sud (le Brésil serait devenu le deuxième plus gros consommateur de cocaïne derrière les États-Unis), en Chine et en Asie du Sud-Est. La hausse est également forte en Afrique, où le nombre de consommateurs de cocaïne serait passé d’un million environ à plus de deux millions entre 2004-2005 et 2011 (Onudc, 2013).

Á l’opposé de cette configuration, la géographie du cannabis est on ne peut plus décentralisée : on en consomme et on en produit dans toutes les régions du monde (avec une explosion des cultures indoors en Europe et aux États-Unis). La prédominance de ces circuits courts n’empêche pas l’existence d’un trafic international, dont les principaux flux vont du Maroc et de l’Afghanistan vers l’Europe, et du Mexique vers les États-Unis. Du fait qu’elles ne nécessitent pas de cultures végétales, l’offre et la demande des drogues de synthèse (amphétamines, méthamphétamines, ecstasy, etc.) sont elles aussi plus rapprochées géographiquement, avec cependant l’existence de commerces intra-régionaux notables en Europe, en Asie de l’Est (et Océanie) et en Amérique du Nord (du Mexique vers les États-Unis).

Les activités du narcotrafic ne se limitent bien entendu pas aux pays sources, abritant les cultures et laboratoires qui alimentent le marché mondial, mais affectent également les pays de transit, placés sur les voies reliant les sites de production aux marchés les plus lucratifs. Á la rigueur, du fait des changements de tactiques incessants des trafiquants et de la démultiplication des itinéraires indirects via les territoires moins contrôlés, aucune nation n’est épargnée. Certaines d’entre elles sont néanmoins plus concernées en ce qu’elles sont placées sur les « routes » principales du trafic. Le Mexique et les pays d’Amérique centrale en particulier ont le malheur de servir de voie d’acheminement principale de la cocaïne sud-américaine vers les États-Unis. Le Venezuela, mais aussi le Brésil (dont la frontière amazonienne avec les trois pays producteurs fait plus de 7 000 km) servent quant à eux de tête de pont pour l’envoi (par avion ou bateau) de la production andine vers l’Europe, dont une portion notable transite depuis une dizaine d’années par les pays d’Afrique de l’Ouest.

L’héroïne afghane est exportée suivant trois grandes routes. La « route des Balkans », qui relie l’Europe via l’Iran et la Turquie et dans une moindre mesure le Caucase. La « route du Nord », qui mène à la Russie via les républiques d’Asie centrale. La « route du Sud » qui passe par le Pakistan pour ensuite se fractionner en un vaste réseau d’itinéraires reliant l’Asie du Sud-Est, l’Afrique et l’Europe, notamment via les pays du Golfe. L’héroïne birmane alimente le marché chinois ainsi que les pays du Sud-Est asiatique, qui servent par ailleurs de transit vers le juteux marché australien. Quant au marché états-unien, il est quasi intégralement satisfait par l’héroïne mexicaine.

Escalade des profits, asymétrie des bénéfices

La dimension principale de l’économie internationale des drogues réside dans la valeur ajoutée disproportionnée aux étapes du transport et de la commercialisation du produit. Les marges sont énormes lors du franchissement d’obstacles physiques et douaniers – le prix du gramme de cocaïne triple du fait du « simple » franchissement du mur séparant le Mexique des États-Unis – et lors du fractionnement en petites doses sur les marchés de consommation (Labrousse, 2011). Une répartition du profit extrêmement inégale entre les différents intervenants de la chaîne en résulte.

L’exemple de la filière de la cocaïne vers les États-Unis est éloquent (Onudc, 2010) :

 en 2008, les dizaines de milliers de cultivateurs de coca alimentant le marché états-unien ont gagné environ 500 millions de dollars, soit 1,5 % seulement du profit global lié à ce trafic ;

 les trafiquants dans les pays andins qui ont collecté la matière première, l’ont transformée dans leurs laboratoires et ont vendu la cocaïne à des réseaux internationaux ont touché environ 400 millions de dollars, soit 1% du profit ;

 les réseaux colombiens et mexicains qui ont organisé son transport jusqu’aux grossistes états-uniens ont dégagé 4,6 milliards de dollars de bénéfice, soit 13 % du profit ;

 ces grossistes ont à leur tour empoché environ 5,3 milliards de dollars, soit 15 % du profit ;

 enfin les organisations et individus ayant orchestré et réalisé la distribution de la cocaïne dans les rues états-uniennes ont accumulé jusqu’à vingt-quatre milliards de dollars, soit 70 % du profit global.

La même asymétrie se vérifie s’agissant de l’héroïne afghane (Onudc, 2010). La vente « à la ferme » de l’opium a rapporté 400 millions de dollars aux cultivateurs de pavot en 2009, soit 0,6% seulement du revenu de la filière. Si l’on inclut les profits dérivant de la transformation et du trafic vers la frontière, l’économie afghane de l’opium a généré 2,4 milliards de dollars, soit 3,5% seulement des profits totaux de l’industrie des opiacés (héroïne, opium et morphine) en 2009.

Une économie politique plus complète des filières doit également prendre en compte les acteurs captant indirectement une partie considérable des profits du secteur : forces de sécurité et personnel politique arrosés par les narcotrafiquants, groupes rebelles en tout genre prélevant l’impôt « révolutionnaire », mais également sociétés de comptabilité et autres conseillers financiers facilitant le recyclage des profits et enfin secteurs économiques formels profitant de cet afflux d’argent en quête de respectabilité (immobilier, tourisme, sociétés financières des paradis fiscaux) et des dépenses somptuaires des barons de la drogue (industrie du luxe). D’après la littérature sur le blanchiment, les deux tiers environ des profits du narcotrafic seraient l’objet d’opérations de lavage, soit autour de 220 milliards de dollars par an (Onudc, 2011).

Coûts sociaux et politiques du narcotrafic au Sud

Dépendances, inégalités et droit du plus fort

C’est un fait, l’industrie de la drogue constitue une alternative économique – de survie ou d’ascension sociale – pour des millions d’habitants des campagnes et des périphéries impliqués dans les cultures illicites (paysans andins, afghans, marocains, etc.) ou le transport du produit fini (les « mules »). Au Mexique seulement, 468 000 personnes environ auraient tiré leurs revenus du secteur en 2008, faisant du narcotrafic le cinquième plus gros employeur du pays (Rios, 2008). Et plus d’un million d’individus seraient impliqués dans le transport d’héroïne à l’échelle mondiale (Onudc, 2010). Ces bénéfices économiques de court terme pour une partie des plus pauvres ne compensent cependant pas les effets sociétaux massivement déstructurants du narcotrafic.

Á l’échelle de la paysannerie tout d’abord, comme le décrivait Olivier Dabène à propos des pays andins, «  l’intérêt des paysans pour la culture du cocaïer a entraîné un relatif abandon des cultures vivrières comme le maïs, le riz ou la pomme de terre, et donc une hausse de leurs prix. Certains groupes ont été déplacés dans des zones amazoniennes totalement isolées, afin d’échapper aux contrôles. Mais lorsque les prix chutent, ces populations sont laissées à l’abandon, sans moyen de subsistance. (…) tandis que leur environnement subit des dommages irréversibles, en raison de l’utilisation intensive de produits chimiques et de la déforestation » (Dabène, 1996). Perte d’auto-suffisance alimentaire locale donc, mais aussi sujétion de territoires entiers à des réseaux criminels dont on attend le rachat des récoltes et des services de protection… ou dont on craint les représailles en cas de velléité d’émancipation.

Ce phénomène de détournement de la main d’oeuvre des activités traditionnelles ne se limite pas à l’agriculture – les revenus disproportionnés que procure la participation au trafic, même à ses plus bas échelons, par rapport aux autres types d’emploi, plongent des populations entières dans une situation de « dépendance économique » au narcotrafic difficilement réversible. Ce lecteur d’un journal régional mexicain ne dit pas autre chose : « Sinaloa est et a toujours été un État où l’argent vient du trafic de drogues. D’où pourrait-il bien venir d’autre ? Les industries agricoles et de la pêche sont fermées. On ne peut même plus tirer d’argent de l’industrie minière car les gens ne veulent plus y travailler. Les trafiquants de drogues paient les mineurs dix fois plus, juste pour surveiller la drogue. Qu’allons nous faire s’il n’y a pas d’autre endroit où obtenir de l’argent ? ». [2]

Du fait de la forte asymétrie dans la répartition des profits, le narcotrafic est par ailleurs facteur de renforcement ou de création de nouvelles inégalités. « En provoquant des changements rapides de train de vie, en produisant de nouveaux statuts, (la drogue) perturbe les rapports sociaux et économiques et remet en cause le système productif, politique et culturel du pays » expliquent Miguel de Barros, Patrícia Godinho Gomes et Domingo Correia dans leur article sur la Guinée-Bissau, où la présence de la drogue est pourtant « relativement faible ». Quand bien même certains parrains s’emploient à soigner leur image de « bienfaiteurs des pauvres » en redistribuant une petite partie de leurs bénéfices sous la forme de cadeaux divers, une partie autrement conséquente de leurs gains sont généralement réinvestis dans la terre, l’immobilier ou des activités de la région, constituant des mini-empires économiques peu compatibles avec un développement local démocratique.

La conséquence la plus spectaculaire du narcotrafic réside évidemment dans le climat de violence qu’il installe dans certaines régions de production ou de transit. Les guerres entre cartels pour la domination des villes frontières avec les États-Unis et la « guerre aux drogues » menée par les militaires ont fait 55 000 morts entre 2006 et 2011 au Mexique, soit le conflit le plus meurtrier de la planète sur cette période. Moins médiatisé, le taux d’homicides serait plus élevé encore dans les petits pays d’Amérique centrale traversés en amont par la même cocaïne. Comme l’indique cependant Luis Astorga dans sa contribution sur le Mexique, les niveaux de violence sont moins tributaires des quantités de drogues en jeu que de la configuration du champ criminel et de la capacité de l’État à réguler la compétition entre gangs.

Dans les périphéries des villes comme dans les zones rurales les plus isolées, le monopole de la violence que détiennent les gangs liés au narcotrafic sur la vie de territoires entiers a généré un archipel de zones de non-droit, ou plutôt de zones où les codes des gangs et l’allégeance au plus fort ont remplacé le droit formel. « Là se configurent de nouvelles strates, des codes où se mêlent les principes libéraux du marché et les règles qui organisent et protègent les activités illégales, comme cela se passe dans les structures organisées du « Primeiro Comando da Capital » et du « Comando Vermelho » de Rio de Janeiro, ou dans les « bacrim » (bandes criminelles émergentes), comme on les appelle en Colombie, telles que le « Bureau Envigado », « Les Urabeños », « Los Rastrojos » dans les quartiers de Medellín » relève Ricardo Soberón Garrido dans sa réflexion sur les paradoxes du narcotrafic en Amérique latine. On y constate la diffusion d’une culture de l’enrichissement personnel rapide par la violence criminelle qui fonctionne comme modèle de réussite sociale crédible, bien que hautement risqué, pour des millions de jeunes sans perspective autre d’ascension sociale.

Enfin le développement du narcotrafic dans une région donnée va généralement de pair avec un accès plus aisé aux drogues et une hausse de la consommation locale. Le phénomène se vérifie dernièrement en Afrique et dans les républiques d’Asie centrale, deux régions où les quantités en transit vers les gros marchés ont singulièrement augmenté. Les défis que cette hausse des niveaux de dépendance implique en matière de santé comme de sécurité publiques sont considérables. Or comme le relèvent Kwesi Aning et John Pokoo dans leur article sur l’Afrique de l’Ouest, «  les centres de soins de santé dans la région sont en sous-nombre et sous équipés, qui plus est les équipes médicales ne sont pas formées à la prise en charge des conséquences de la dépendance à la drogue ».

Corrosion des institutions, criminalisation du politique, conflits

Si la banalisation de la violence criminelle sous l’effet du narcotrafic est propre au continent latino-américain, aucun territoire de culture ou de transit des stupéfiants n’échappe à l’action délétère du trafic sur les institutions. Celle-ci découle « logiquement » de la puissance financière des mafias vis-à-vis des représentants de l’État dans les régions concernées. D’autant que, pour les sites de production comme pour les « routes » de la drogue, les préférences des trafiquants vont aux régions isolées, négligées par les pouvoirs centraux, où les autorités locales comme les agents des échelons inférieurs de la police ou de la douane sont mal payés et donc sensibles aux arguments « sonnants et trébuchants » des criminels. Il n’est qu’à imaginer la rencontre entre un garde-frontière guinéen ou malien dont le salaire, quand il est versé, dépasse à peine 50 euros et un « narco » colombien brassant des millions de dollars.

Mais l’influence corruptrice des trafiquants va le plus souvent bien au-delà des agents locaux pour toucher les niveaux supérieurs de la justice, de la police, de l’armée, de la classe politique, des services secrets. L’enjeu : obtenir par l’achat des autorités des conditions optimales pour le développement discret de leurs activités criminelles. Achat agrémenté d’intimidation lorsque l’autorité en question refuse de marchander sa probité. Mais les agents de l’État ne sont que rarement objets passifs de corruption. Dans bien des cas ce ne sont pas les trafiquants qui les approchent, mais eux-mêmes qui traquent les contrebandiers afin de monnayer leur libération. Aux Philippines notamment, Nex Benson nous apprend que le rançonnement des trafiquants, grands ou petits, est un véritable fléau au sein de la police anti-drogues.

Dans plusieurs pays, des responsables publics de haut rang vont jusqu’à devenir collaborateurs actifs des trafiquants, voire organisateurs directs de trafics. Phénomène de « criminalisation du politique » donc, mais aussi parfois de « politisation de la criminalité », lorsque des barons de la drogue rentrent en politique afin d’influer le cours des décisions dans le sens de leurs affaires. Principales incarnations des narco-États dans les années 1990, la Birmanie – longtemps considérée « État trafiquant type » (Labrousse, 1993) -, la Colombie, le Pérou, la Bolivie, la Turquie ou le Nigeria se sont vues déclassés par l’Afghanistan, la Guinée Bissau, le Mexique ou le Tadjikistan comme États les plus régulièrement associés au concept [3]. Plus généralement, si le poids politique du narcotrafic a baissé dans les pays andins, il aurait augmenté en Amérique centrale et au Mexique, dans les républiques d’Asie centrale, mais aussi en Afrique de l’Ouest.

Relevons enfin que les activités du narcotrafic contribuent au financement de dizaines de conflits politiques, religieux ou identitaires qui constituent autant de sources de déstabilisation politique et de crispations autoritaires. La récente prise du Nord-Mali par des groupes armés islamistes dont une partie des ressources provenait du rançonnement du trafic transsahélien de la cocaïne en constitue la dernière illustration. Les interactions entre drogues et conflits peuvent prendre des formes variées (Labrousse, 2011). Il existe parfois une proximité politique ou ethnique entre les producteurs de cultures illicites de régions marginalisées et les guérillas prétendant défendre leurs droits – cas des FARC « révolutionnaires » dans les régions pauvres de Colombie ou des talibans dans les provinces à majorité pachtoune d’Afghanistan.

Les organisations rebelles peuvent également tirer profit de la commercialisation des drogues, en taxant les trafiquants ou en assurant elles-mêmes le rôle d’intermédiaires – cas des Tigres tamouls du Sri Lanka. Enfin certaines d’entre elles finissent par s’impliquer dans les étapes les plus rentables de la transformation et de la distribution sur les marchés de consommation – cas du Parti des travailleurs du Kurdistan. Alain Labrousse relève aussi qu’au cours du conflit la drogue peut devenir un enjeu relatif, voire une fin en soi, les organisations politiques dégénérant en organisations purement criminelles. Ce processus de criminalisation concerne d’ailleurs tout autant les forces contre-insurrectionnelles chargées de mater les rebelles.

Libéralisation économique et expansion du narcotrafic

Si les responsabilités des élites du Sud ne peuvent être éludées, l’ampleur et les formes empruntées par l’économie du narcotrafic ces trente dernières années sont davantage le résultat d’un certain nombre de biais et d’asymétries de la gouvernance internationale. Sur le plan de la gestion de la mondialisation tout d’abord. Les politiques de libéralisation des économies et des marchés financiers promues depuis les grandes agences internationales ont indiscutablement contribué au renforcement du narcotrafic.

 La baisse des tarifs douaniers et autres barrières aux échanges a radicalement augmenté les flux de marchandises et de capitaux, ainsi que le caractère transnational des filières de production, notamment dans le secteur agroalimentaire. « Bien souvent les réseaux de trafiquants ont profité des instruments et des mécanismes qui libéralisent le commerce de biens et services pour transporter la drogue et d’autres produits illicites » indique Ricardo Soberón Garrido. Dans la pratique, la priorité à l’augmentation et à la fluidité des échanges qui commande le commerce international rend le contrôle systématique des containers virtuellement impossible.

 Les politiques d’ajustement structurel préconisées par la Banque mondiale, le FMI et le GATT/OMC aux pays latino-américains, africains et asiatique au cours des années 1980-1990 – ouverture aux importations de biens agricoles et démantèlement des politiques de soutien à la petite agriculture – ont objectivement renforcé l’attrait économique des cultures de pavot, de coca et de cannabis pour les paysans pauvres. Les autorités elles-mêmes ont parfois fermé les yeux sur des cultures illicites qui permettaient d’amortir les coûts sociaux de l’ajustement et d’accumuler des devises étrangères protégeant le pays d’une éventuelle crise de la dette (Dabène, 1996).

 Combinées aux effets de la crise économique et de la baisse des recettes d’exportation, ces mêmes mesures d’ajustement ont mené à un resserrement brutal des moyens des États. Les plus affaiblis, en Afrique notamment, ont d’une part réduit leur contrôle sur des pans entiers de leur territoire – y favorisant la prolifération d’activités criminelles -, d’autre part poussé une partie de l’élite politique et militaire à se reconvertir dans des activités illicites pour se maintenir au pouvoir, signant le passage de l’État « kleptocrate » à l’État « malfaiteur » (Bayart, Ellis et Hibou, 1997). Les nouveaux narco-États sont avant tout des États faillis.

 Les politiques de dérégulation de la sphère financière depuis les années 1980 ont quant à elles hautement facilité les opérations de blanchiment de l’argent sale. « Ce phénomène est venu renforcer la puissance des organisations criminelles transnationales les plus liées au commerce de la drogue » (Lalam, 2011). Malgré quelques avancées sur le secret bancaire suite au 11 septembre 2001 et à la crise financière de 2008, les pays riches ont les plus grandes difficultés à mettre de l’ordre dans l’entrelacs de places off-shore et autres paradis fiscaux servant de zone d’intersection entre les flux financiers licites et illicites.

Le régime international de contrôle des drogues

Le principal carburant du phénomène du narcotrafic réside cependant dans l’orientation adoptée depuis un siècle par la communauté internationale pour… réduire la consommation de drogues, à savoir la mise en place et le renforcement d’un régime international de contrôle des drogues axé sur la prohibition. Ce régime est aujourd’hui l’objet de vives critiques, du fait de son inefficacité et de ses effets pervers, mais également de son caractère asymétrique et de ses contradictions, reflets d’inégalités politiques historiques au sein de l’ordre international.

De La Haie à l’Initiative de Mérida : un régime déséquilibré

Le projet d’un système international de contrôle des drogues naît en 1912 lors de la Convention internationale de l’opium de La Haie, à laquelle seules une douzaine de nations participent. Visant à éviter toute production et distribution d’opium en dehors d’un cadre scientifique et médical strictement contrôlé, la rencontre est, déjà, le résultat de l’activisme des États-Unis, qui viennent de prendre les Philippines aux Espagnols et constatent avec effroi le degré d’intoxication de la population des îles, et plus largement de cette partie de l’Asie, suite au « libre » commerce imposé par les européens depuis les guerres de l’opium du 19ème siècle. La restriction de l’opium est à la fois un devoir moral et une manière d’affaiblir commercialement les puissances coloniales, tout en améliorant la relation entre les États-Unis et la Chine, principale victime du commerce de l’opium (Sinha, 2001).

Dès sa naissance donc, la diplomatie des drogues est animée par un mixte étonnant de motivations morales, économiques et géopolitiques. Les traités internationaux adoptés par la suite dans le cadre de la Société des nations, puis des Nations unies, en porteront tous la marque, notamment les trois principaux textes qui constituent l’armature juridique du régime de contrôle actuel : la Convention unique sur les stupéfiants (1961), qui ramasse les traités antérieurs en un seul texte et porte essentiellement sur l’opium, l’héroïne, la cocaïne et le cannabis ; la Convention sur les substances psychotropes (1971), suite au décollage de la consommation de LSD et autres substances de synthèse en Occident ; et enfin la Convention contre le trafic illicite de stupéfiant (1987), qui vise à harmoniser les législations nationales dans un sens nettement répressif.

Outre son orientation prohibitionniste et répressive, au détriment des considérations de santé publique et de droits humains, le régime de contrôle international consacré par ces textes connaît deux déséquilibres, particulièrement préjudiciables pour les anciennes colonies. Tout d’abord l’idée d’un contrôle souple sur les substances d’origine végétale, défendue par les États du Sud dont de larges pans de la population consommaient de manière traditionnelle les matières incriminées ou vivaient de leur production, a été écartée. A l’inverse, les besoins des industries pharmaceutiques occidentales ont été globalement épargnés – ceux-ci relevant des domaines « médical » et « scientifique » -, notamment au sein de la Convention de 1971 sur les produits de synthèse.

Par ailleurs, comme le signale Jai Sinha, en étant centrée sur l’offre de stupéfiants (la production et le trafic), elle déplace « le fardeau et les coûts du contrôle des stupéfiants principalement vers les pays en voie de développement asiatiques et latino-américains, qui n’avaient ni la disposition culturelle, ni les ressources requises pour procéder à une telle ingérence – ni la puissance économique ou militaire qui leur aurait permis de refuser ce qu’on leur imposait » (2001). Des pouvoirs étendus furent par ailleurs accordés à l’Organe internationale de contrôle des stupéfiants (OICS), organisme onusien sous influence états-unienne chargé de vérifier le respect des trois conventions. Dans la pratique, l’appareil de contrôle s’appliquera essentiellement dans un sens Nord-Sud, les pays occidentaux – États-Unis en tête -, s’appuyant sur la qualité juridiquement contraignante des conventions pour réclamer le durcissement des politiques anti-drogues dans le reste du monde.

L’ingérence au nom de « la lutte contre les drogues » franchit plusieurs paliers lorsque les États-Unis décidèrent de porter au coeur de l’Amérique latine la « guerre aux drogues » proclamée en 1971 par le président Nixon. Des opérations en terrain bolivien et péruvien de la Drug Enforcement Administration (DEA) dans les années 1980 à l’énorme programme d’assistance militaire à la Colombie dans le cadre du « Plan Colombie » au tournant du millénaire, l’implication états-unienne prit des formes de plus en plus massives et diversifiées dans les campagnes nationales de démantèlement des trafics. [4] Signe d’un déplacement du front principal de la guerre aux drogues, l’Initiative de Mérida, sorte de réplique à moindre échelle du Plan Colombie, vise à renforcer les forces armées mexicaines dans le cadre de la « guerre contre le trafic de drogues » décrétée en 2006 par un président Calderón en manque de légitimité. L’« initiative » soutient également les efforts de répression en Amérique centrale et dans les Caraïbes.

Instrumentalisation des trafics… et de la guerre aux trafics

Le régime international de contrôle des drogues n’est pas seulement biaisé dans ses orientations répressives et centrées sur l’offre. Á l’instar d’autres politiques internationales, il est aussi l’objet de bien des instrumentalisations géopolitiques. Le rôle de « croisé de la prohibition » que les États-Unis se donnent volontiers dans les enceintes de la diplomatie des drogues n’a pas empêché leurs services secrets de subordonner allègrement la « guerre aux drogues » à d’autres dimensions de leur politique extérieure. Des débris du Kuomintang réfugiés en Birmanie aux Contras du Nicaragua, en passant par les talibans afghans, l’objectif suprême du containment a régulièrement amené la CIA à tolérer, voire à soutenir directement la mise en place de réseaux d’écoulement d’héroïne ou de cocaïne permettant le financement clandestin de groupes armés objectivement alliés.

Avec la fin de la guerre froide et surtout les attentats du 11 septembre 2001, le narcotrafic devient un enjeu central de la doctrine sécuritaire des États-Unis et dans une certaine mesure des autres puissances. Pour les stratèges du Pentagone, l’Afghanistan démontre que le terrorisme et les réseaux de la drogue sont des phénomènes qui s’alimentent mutuellement, voire se confondent, dans les zones de non-droit délaissées par les États faillis, il s’agit donc de recourir aux grands moyens pour combattre le « narco-terrorisme » partout où il fait mine de s’enraciner. La force évocatrice de l’expression diabolise les acteurs, dépolitise les enjeux et est rapidement réappropriée par des pouvoirs nationaux en quête de légitimation de leurs stratégies répressives, de la Colombie au Sri Lanka. Les conseils, offres de services et pressions de toutes sortes se multiplient des États-Unis vers les États supposés manquer de fermeté ou de capacité d’action dans la répression du phénomène. Ces mêmes États que la doctrine d’hier jugeait pléthoriques et envahissants…

Et pourtant ce regain d’activisme international contre les trafics cohabite avec d’autres enjeux, à commencer par celui de la proximité géopolitique avec les États-Unis. Mercille le démontre dans son article sur l’Afghanistan, où Washington s’accommode d’alliés – Hamid Karzai et son entourage en l’occurrence – dont les liens avec le trafic d’héroïne ont suffisamment été démontrés, tout en menant une « guerre aux drogues » sélective visant uniquement les trafiquants liés aux talibans. Une même compréhension a prévalu dans le contexte colombien face à la tolérance du président Uribe vis-à-vis de groupes paramilitaires d’extrême droite tout autant, si pas plus impliqués dans le narcotrafic que les FARC. Le fait que les États-Unis avaient dû fermer leur base militaire au Panama en 1999 et que l’ex-président colombien mettait à leur disposition l’accès à plusieurs bases n’y était certainement pas pour rien.

Le conditionnement géopolitique de la guerre aux drogue apparaît aussi clairement dans le très controversé processus de « certification » auquel les États-Unis s’adonnent annuellement afin d’évaluer la coopération des pays de production ou de transit au système de contrôle international. D’une part l’objet de cette évaluation, qui peut déboucher sur une suppression de l’aide états-unienne, réside moins dans l’engagement des gouvernements dans la lutte contre la drogue que dans leur collaboration avec les agences anti-drogues américaines. D’autre part il est évident que les considérations stratégiques pèsent lourdement dans la classification des États. Ainsi les deux pays ayant récemment rejoint la Birmanie dans la catégorie des pays ayant « clairement échoué à remplir leurs obligations » en matière de respect des conventions internationales ne sont pas la Guinée Bissau ou l’Afghanistan mais… le Venezuela et la Bolivie.

Le régime international de contrôle en question

Développement sans précédent dans l’histoire de la diplomatie des drogues, l’idéologie prohibitionniste qui imprègne le régime international de contrôle des stupéfiants est depuis quelques années l’objet d’un mouvement de contestation au plus haut niveau politique. Les contributions rassemblées dans ce numéro s’en font toutes l’écho d’une manière ou d’une autre.

Effet ballon et criminalisation de la pauvreté

Ces remises en question naissent d’abord de la constatation de l’échec de l’approche outrancièrement répressive de la « guerre aux drogues ». Cet échec se lit d’abord dans les chiffres. En 1998, lors de la session spéciale de l’Assemblée générale des Nations unies sur les drogues (UNGASS), les gouvernements s’étaient donné dix ans pour libérer le monde des drogues (« a drug free world »). En 2008, le nombre de consommateurs d’opiacés dans le monde avait pourtant augmenté de 34 %, celui de cocaïne de 27 %, celui de cannabis de 8 % (Commission mondiale pour la politique des drogues, 2011). Non seulement l’approche répressive ne s’est pas montrée efficace, mais elle s’avère contre-productive car c’est l’interdiction des drogues elle-même qui multiplie le prix de celles-ci et suscite les activités criminelles liées à son commerce. En témoigne le précédent historique du fabuleux enrichissement de la mafia et de l’expansion de son pouvoir corrupteur durant les années de la prohibition de l’alcool aux États-Unis.

La lutte frontale contre les trafiquants a bien permis de démanteler tel cartel ou de « nettoyer » telle région, mais elle n’a jamais débouché sur une baisse globale de la production. Car, à demande égale, la réduction de telle ou telle filière entraîne un renchérissement du produit qui stimule les trafiquants à augmenter la production ou le trafic ailleurs. Un phénomène de géographie économique qualifié d’« effet ballon » [5]. Ainsi la performance du système de surveillance états-unien dans les Caraïbes dans les années 1990 n’a pas entraîné de baisse de l’entrée de cocaïne sur le territoire états-unien, mais un déplacement du trafic par l’itinéraire centro-américain et mexicain. De même, le succès du « bridge denial » entre le Pérou et la Colombie au début des années 1990 a mené à une chute de la production de coca au Pérou mais à une augmentation concomitante des cultures colombiennes. Quelques années plus tard, les campagnes d’éradication forcenées du Plan Colombie ont mené à une (petite) baisse de la production colombienne… immédiatement compensée par un rebond des productions péruvienne et bolivienne.

La focalisation de la répression sur la production et le trafic a par ailleurs des effets pervers dramatiques, qui démultiplient les coûts sociaux et politiques du narcotrafic et en créent de nouveaux. En s’efforçant de démanteler les gangs, les forces de l’ordre perturbent les positions acquises et déclenchent régulièrement de sanglantes guerres de succession. A fortiori lorsque, comme c’est souvent le cas, elles mènent des campagnes à géométrie variable et concentrent leurs forces sur certains réseaux en en épargnant d’autres. La militarisation de la lutte contre les trafics a également comme conséquence une hypertrophie des appareils de sécurité militaire et policier (au détriment des dépenses sociales), un nivellement par le bas du respect des droits humains et une criminalisation des populations pauvres qui fournissent l’essentiel des « petites mains » de la production et du trafic.

Par ailleurs, les campagnes d’épandage aérien telles qu’elles ont été pratiquées à grande échelle en Colombie ont eu des conséquences désastreuses sur la végétation environnante. Plus généralement, les campagnes d’éradication forcée en Colombie ou au Pérou alimentent indirectement la déforestation en incitant les trafiquants à déplacer leurs plantations dans des régions toujours plus isolées de la forêt amazonienne, où ils entrent en contact avec les populations indigènes qui utilisent traditionnellement les terres convoitées. La prophétie de Ricardi Soberon à ce propos est pour le moins inquiétante : « De plus en plus, le bassin de l’Amazone sera confronté à une colonisation progressive et désordonnée, catalysée par les activités économiques illicites. Cela entraînera non seulement la destruction rapide, mais aussi l’implication graduelle des sociétés rurales ancestrales dans cette spirale associée à la criminalité. »

Quant aux programmes de développement alternatif menés parallèlement aux campagnes d’éradication pour détourner les paysans des cultures illicites, ils ont donné des résultats mitigés. Dans leur contribution sur le « miracle » de San Martin (Pérou), Mirella van Dun, Hugo Cabieses Cubas et Pien Metaal identifient les faiblesses de la majorité de ces expériences : focalisation sur les monocultures d’exportation, dépendance des financements internationaux, mauvaises gestion et méconnaissance des causes structurelles de l’implication des populations dans les cultures incriminées. Sans compter le fait que, étant donné « l’effet ballon », la moindre production dans telle région est rapidement compensée par une extension des cultures dans la région voisine.

Fronde latino-américaine

Il en va de la politique des drogues comme de bien d’autres domaines de la diplomatie interaméricaine : la prééminence de la vision états-unienne ne va plus de soi. « Un développement décisif » pour reprendre le titre de l’article d’Amira Armenta, Pien Metaal et Martin Jelsma, qui reviennent dans le détail sur les ressorts du désaccord latino-américain. Cette insatisfaction largement partagée vis-à-vis du modèle prohibitionniste imposé de l’extérieur a des tonalités variables suivant les contextes nationaux.

L’évolution la plus remarquable a paradoxalement été initiée par deux chefs d’États conservateurs et proches des États-Unis, les présidents Otto Perez Molina (Guatemala) et Juan Manuel Santos (Colombia), qui ont mis sur la table lors du Sommet des Amériques d’avril 2012 la nécessité d’une révision réaliste des politiques de contrôle des drogues sur le continent. Avec leurs homologues du Costa Rica et du Mexique notamment, ils estiment que leurs sociétés paient un prix exorbitant à la guerre aux drogues orchestrée depuis Washington, notamment sous la forme d’une escalade de la violence et d’un encombrement de leurs systèmes carcéraux. Si aucune alternative n’a fait l’objet d’un consensus, des options autrefois inimaginables sont en cours de débat entre présidents centro-américains, en ce compris la « dépénalisation » du transit et la réglementation de la production, du commerce et de la consommation de drogues.

La dissidence du président bolivien était plus prévisible. Porté par un large mouvement populaire de réappropriation « nationale » des ressources naturelles, Evo Morales est aussi un syndicaliste cocalero qui, à ce titre, a plusieurs fois été la cible des opérations de la DEA durant les années 1980. « Coca oui, cocaïne non ! » – pour le leader aymara, la feuille de coca mastiquée par des millions d’indiens depuis des millénaires doit être réhabilitée en tant que symbole de l’identité nationale et les conventions internationales qui la criminalisent doivent être modifiées. Les agents de la DEA seront expulsés en 2008, une question de «  dignité et de souveraineté ». Cinq ans plus tard, le gouvernement affirme, chiffres à l’appui, que la nationalisation de la lutte contre le narcotrafic s’est traduite par une plus grande efficacité. Ce rejet de l’ingérence états-unienne est sans surprise partagé par les voisins vénézuélien et équatorien.

Moins spectaculaire, l’évolution des pays du cône sud (Argentine, Brésil, Uruguay) dans le sens d’une dépénalisation de la possession de drogues « pour usage personnel » traduit cependant un changement important dans les mentalités et la montée des préoccupations de santé publique. En pointe dans le débat, l’Uruguay envisage de mettre en place un « Institut national du Cannabis » qui, d’une part, distribuerait des licences de production, d’autre part, vendrait directement le produit, ce qui ferait du petit pays sud-américain le premier « fournisseur officiel » de cannabis au monde. Notons par ailleurs que l’ex-président brésilien Fernando Enrique Cardoso est président de la Commission mondiale pour la politique des drogues, une initiative de tout haut niveau (y participent notamment deux anciens présidents du Mexique et de Colombie, ainsi que l’ex-Secrétaire général de l’ONU Kofi Annan) visant à sortir le monde de la « guerre aux drogues ».

La fronde latino-américaine débouchera-t-elle sur une réforme du régime international des drogues ? Si pour Armenta, Metaal et Jelsma le déblocage du débat est irréversible, l’adoption de propositions communes de changements de la part des nations latino-américaines n’est pas pour demain. La conjoncture internationale est pourtant favorable, souligne Carolina Cepeda, avec une présidence Obama ayant pris ses distances avec les accents les plus répressifs de la lutte contre les drogues (l’éradication forcée notamment) et débarrassé son lexique de l’expression « guerre aux drogues ». Un assouplissement qui ne va cependant pas jusqu’à sortir du paradigme prohibitionniste… et qui pourrait même s’assimiler à une tactique pour diviser les pays critiques, d’après Luis Astorga. D’autant que les partisans de la ligne dure comptent des alliés de poids dans le reste du monde, à commencer par la Russie et la Chine. Mais le choix récent de deux États états-uniens de légaliser l’usage du cannabis est peut-être annonciateur d’une évolution plus nette des positions américaines. Et les États latino-américains devraient pouvoir compter sur des alliés, notamment européens, pour faire bouger les lignes dans les enceintes internationales.

Bibliographie

Bayart J.-F., Ellis S. et Hibou B. (1997), « De l’État kleptomane à l’État malfaiteur », in La Criminalisation de l’État en Afrique, Bruxelles, Éditions Complexe.

Commission mondiale pour la politique des drogues (2011), Rapport de la Commission mondiale pour la politique des drogues, juin 2011.

Dabène O. (1996), « Les narcodémocraties andines », Les Études du CERI n°20, septembre.

Labrousse A. (1993), « Drogues et réseaux » in P. Boniface et J. Golliet (sous la dir. de), Les nouvelles pathologies des États dans les relations internationales, Paris, Dunod.

Labrousse A. (2011), Géopolitique des drogues, Paris, Puf.

Lalam N. (2011), « Argent de la drogue : blanchiment et mondialisation financière », Drogues et enjeux internationaux, bulletin n°2, novembre.

Onudc (2013), Rapport mondial sur les drogues 2013, Office des Nations unies contre la drogue et le crime, Vienne.

Onudc (2011), Estimating Illicit financial flows resulting from drug trafficking and other transnational organized crimes, United Nation Office on Drug and Crime (ONUDC), rapport de recherche, octobre.

Onudc (2010), Rapport mondial sur les drogues 2010, Office des Nations unies contre la drogue et le crime, Vienne.

Rios V. (2008), Evaluating the economic impact of Mexico’s drug trafficking industry, Mimeo, http://www.gov.harvard.edu/files/Rios2008_MexicanDrugMarket.pdf

Sinha J. (2001), L’historique et l’évolution des principales conventions internationales de contrôle des stupéfiants, Direction de la recherche parlementaire, Bibliothèque du Parlement canadien, Ottawa.